Convenzioni: che accade con la riforma?

Serpeggia una certa agitazione sul tema convenzioni a seguito del parere del Consiglio di Stato emesso lo scorso 20 agosto su richiesta dell’Anac.
L’agitazione viene tradotta volgarmente da alcuni con “Il consiglio di stato ha detto che non si possono più fare le convenzioni e che si applica il codice degli appalti a tutti”: una traduzione non corretta. Si tratta di un problema più complesso e che viene da lontano.

A cura di Avv. Cristina Muzzioli

Partiamo da cosa dice il codice del terzo settore sul tema convenzioni. Gli articoli di riferimenti sono il 55, il 56 e il 57.
L’articolo 55 parla della co-progettazione e della co-programmazione: due strumenti innovativi promossi dal Codice del terzo settore per sostenere una lettura dei bisogni condivisa tra enti pubblici e i soggetti del terzo settore e una programmazione concordata degli interventi da attuare al di là dello strumento tradizionale della convenzione o dell’affidamento dei servizi.
L’art. 56 parla nello specifico delle convenzioni e l’art. 57 delle convenzioni per il trasporto sanitario.
Per quanto riguarda le convenzioni si conferma l’impianto previsto dalle leggi precedenti in materia di volontariato e promozione sociale, ma si cerca di precisarne meglio i contorni onde evitare i problemi che si sono manifestati nel passato; la giurisprudenza italiana e della corte di giustizia europea infatti si è dovuta pronunciare in più occasioni sul tema dell’ammissibilità della partecipazione di associazioni di volontariato a vere e proprie gare d’appalto in concorrenza con soggetti profit. Nel codice del terzo settore pertanto si restringe la possibilità di fare convenzioni solo alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni di promozione sociale, iscritte nel registro unico (o al momento nei registri attuali ) da almeno sei mesi,  escludendo gli altri enti del terzo settore da questo canale privilegiato e si specifica, ancora meglio rispetto al passato, che le convenzioni possono prevedere unicamente il rimborso delle spese per l’attività svolta con l’esclusione di qualsiasi forma di ricarico e che il ricorso alla convenzione deve essere più favorevole del ricorso al mercato.
Le convenzioni, in ogni caso, debbono coprire i costi dell’assicurazione dei volontari coinvolti e l’individuazione del soggetto con cui l’ente pubblico intende stipulare una convenzione deve essere fatto con una procedura ad evidenza pubblica riservata alle associazioni con le caratteristiche per partecipare.
Le attività oggetto della convenzione devono essere portate avanti con l’apporto prevalente dei volontari, in quanto questa previsione è espressamente prevista e nella definizione di associazione di volontariato e associazione di promozione sociale prevista dal Codice del terzo settore.
La lettera del codice quindi delinea un sistema parallelo a quello degli appalti con condizioni più ristrette rispetto a quelle del mercato, con l’intento di sgomberare il campo da un indebito paragone/concorrenza tra soggetti profit da un lato e associazioni di volontariato e di promozione sociale dall’altro.

Il Consiglio di Stato interpellato dall’Anac sembra mettere in dubbio questo impianto mettendo in discussione sia il meccanismo della co-progettazione e della co- programmazione quando non sono a titolo gratuito, ma hanno anche uno scopo selettivo, così come le convenzioni quando riguardano “attività economiche”.

Cosa dire in questo contesto?

In primo luogo bisogna considerare che il parere del Consiglio di Stato, per quanto autorevole, è un parere ma non una legge e, per i principi di gerarchia delle fonti, la legge non è cambiata e la legge è quanto contenuto nel Codice del terzo settore. E nemmeno le linee d’indirizzo dell’Anac, per quanto autorevoli, hanno il potere di cambiare le norme.

Inoltre c’è da considerare che, anche in caso di applicazione del codice dei contratti pubblici, per lo più, l’importo delle convenzioni stipulate con associazioni si collocano sotto la soglia di rilevanza comunitaria ( €.750.000,00) e i criteri di trasparenza e imparzialità che caratterizzano l’operare dell’ente pubblico, nonché la procedura ad evidenza pubblica attivata dall’ente pubblico prima della stipulazione di  una convenzione e prima di della stipulazione di  un contratto, non sono poi così diversi, salvo non si voglia promuovere anche per gli enti del terzo settore il principio della rotazione o l’inserimento dei soggetti del terzo settore al Mepa (Mercato elettronico della pubblica amministrazione).

Dal parere del Consiglio di Stato pertanto non deriva, quindi, il sillogismo che la convenzione sia un contratto come un altro e che quindi le associazioni di volontariato e di promozione sociale siano da mettere sullo stesso piano con soggetti profit che si muovono nella logica di un semplice fornitore.
Ma questa è soltanto l’ultima puntata di una lunga saga. Quindi: appuntamento alla prossima puntata.

Le convenzioni nel codice del terzo settore – Schema

Chi Associazioni di volontariato
Associazioni di promozione sociale
Iscritte dal almeno 6 mesi nel registro unico del terzo settore
Cosa Attività d’interesse generale a favore dei terzi svolte con l’apporto prevalente di volontari
Come Nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza mediante procedure riservate e pubblicizzate anche sul sito dell’ente
Quando Il ricorso alla convenzione è più favorevole rispetto al ricorso al mercato
Quanto La convenzione deve coprire unicamente le spese effettivamente sostenute con l’esclusione di qualsiasi maggiorazione